作者：尹晶铉，韩国国家安保战略研究院安保战略研究室副研究委员
摘编：“从经济安全视角看2022年韩美首脑会谈意义及战略性考虑因素”，韩国国家安保战略研究院编 《ISSUE BRIEF》，第360号，2022年5月31日。原文见左下角“阅读原文”
关键词：韩美首脑会谈、经济安全、核心及新兴技术、IPEF、全球供应链
翻译整理：申智善，北京大学国际关系学院博士研究生
图 1 从经济安全角度看2022年韩美首脑会谈的意义及战略性考虑因素
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韩美首脑会谈的核心话题——经济安全和战略技术上的合作伙伴
在中美战略竞争日益加深和全球供应链重组的背景下，2022年5月韩美两国首脑举行了会谈。此次会谈，不仅有包括传统的军事安全议题，还涵盖了经济、技术、全球等多方面的议题，探讨了两国之间战略同盟的深化问题。尤其是，韩美之间经济安全和核心及新兴技术领域的合作已经成为不能再推迟的重要的实践课题。从全球半导体产业的重要生产据点——平泽三星工厂开始的两首脑的会面，可以说是充分体现了战略技术被编入于外交安全的最前线。2021年韩美首脑会谈中，新技术领域的合作和供应链也是主要议题之一。在那次会谈中提出了通信、电池、半导体、清洁能源、人工智能、航空、宇宙等相互投资和研发合作的先进技术，并强调了提高供应链韧性的必要性。2021年的韩美首脑声明重点是提出全球经济恢复和加强技术革新领导力的合作方向和共同目标。此次2022年首脑会谈则承诺，将从如何应对威胁供应链和侵犯经济安全的“外部挑战”出发，为维护共同利益和预防风险制定了实践措施，这一点上跟两次韩美首脑会谈内容之间有巨大差异。最重要的是，此次首脑会谈确认了“技术-经济-安全”结合的机制可视化体现的过程。也就是说，从内在和持续性角度出发，为加强经济安全达成了制度性协议。韩美关系超过军事同盟，在技术、产业、经济等方面已经发展为全面战略合作伙伴，将会对中韩关系产生重大影响。中国舆论已经警告称，如果韩国忽视与最大贸易伙伴中国的关系，只重视韩美合作，中韩之间将不可避免地出现矛盾。这就是为什么此次韩美首脑会谈，不仅要对韩国所期待的新机会进行探索，还要对现实的挑战进行周密的研究。
图2 韩美经济安全同盟（半导体）资料来源 ：https://www.president.go.kr/ko/contents_new_view.php?code=217&sno=6&opt =&id=cardnews&search_item=&search_keyword=
“经济安全合作”是会谈前选定的三个核心议题（另外两个：朝核问题、“应对全球性问题的合作”）之一。事实上，引发国内对经济安全关注的契机可以说是去年中国尿素水供应中断引发的运输、物流大乱事件。但当时因尿素水不足而陷入困境的国家不仅仅是韩国。因为利润低，而且尿素水生产过程中会造成环境污染，很多国家依赖进口，中国一直承担着全球尿素水45%以上的供应量。在这种情况下，由于与澳大利亚的矛盾而引发的中国政府禁止进口澳大利亚煤炭的措施，直接导致了从石煤中提取的元素大量短缺，中国控制了这些品种的出口，最终导致了世界性的尿素进口不足的现象。最近全球性问题引发的粮食危机也可以理解为类似的情况。由于俄乌冲突的爆发，小麦产量骤减的乌克兰为了自筹粮食而禁止出口。世界第五大小麦出口国乌克兰禁止小麦出口的政策导致国际小麦价格暴涨20%。不仅如此，今年1月24日，印度尼西亚政府对棕榈油出口的限制措施引发了食用油大乱，影响着家庭餐桌。也就是说，所谓的政治不确定性制约了人们当下对生活必需品的需求，市场的供应问题直接关系到市场安全。问题是，保障经济安全的战略物资不仅仅是谷物、食用油等碎片性消费品。当用于整个产业的“通用目的技术(general purpose technology)”或与未来增长动力相吻合的新技术因政治意图被国家控制时，其影响将使该国的产业竞争力和长期的创新力量降低。这就是为什么以美国、中国为中心的主要国家认识到高科技供应链问题所蕴含的安全含义，并对经济安全采取灵活应对措施的原因。因此可以认为，此次韩美首脑会谈的经济安全议题正是在这种紧迫感的背景下进行的。
图3 韩美经济安全同盟 资料来源：https://www.president.go.kr/ko/contents_new_view.php?code=217&sno=6&opt=&id= cardnews&search_item=&search_keyword=
新冠肺炎疫情发生后，“逆全球化”的巨大浪潮最先导致核心战略技术的全球供应链的解体。半导体是最具代表性的行业，它不仅是智能手机、汽车，也是能源系统控制、航空航天等国家基础设施和尖端武器不可缺少的组成部分。另外，从设计到加工、制造、包装，这也是一个需要跨越数十个国界的产业。长期的全球性大型流性病和中美竞争的加剧，撕裂了全球半导体供应链，加剧了供需的不稳定。实际上，2021年一直以来提出的半导体缺货现象导致众多汽车工厂停产。与前一年相比，全球汽车产量减少770万辆，损失约2100亿美元。拜登总统将这种全球半导体供应链的脆弱结构比作“21世纪的马掌钉”，并三次在白宫召开三星电子在内的全球半导体制造商座谈会。特别是，半导体被分为技术密集型、资本密集型、劳动密集型等部门，是各国之间分工最活跃的品种。在中美战略竞争中，半导体更受关注的原因是，中国不再只停留在廉价的劳动密集型阶段，而开始进入技术密集型阶段。2020年，华为子公司“海思半导体（Hisilicon）”作为中国企业首次进入世界半导体企业10强的同时，中国的AP（Application
Processor）市场占有率也上升到20%。这一消息让美国更加紧张，因为这意味着中国逻辑半导体、存储器反导体、代工市场的影响力将会加强。为了牵制中国的半导体崛起，美国正在试图与值得信赖的国家建立替代性半导体供应链。实际上，美国在半导体设计方面拥有优势，美国企业设计的半导体在系统代工排名第一的台湾和存储半导体强国韩国。另外，日本企业也向美国供应半导体生产所需的制造设备。还没首脑会谈之前，拜登政府提出了融合美国、韩国、日本、台湾的半导体同盟“Chip4”的构想。目前，电池产业的霸权由中国掌握。从电动汽车、存储库等供货的电池将分为“原材料开采（Upstream）”-“原材料加工及提纯（Midstream）”-“电池芯/包装、生产（Downstream）”等三个阶段。锂、镍、钴、石墨等核心矿物等，每个国家原材料的储量都有不同，但大部分的过程中要经过中国。例如，即使“石墨”在非洲地区开采，处理和提纯也大部分在中国进行，因此世界将在中国购买电池用石墨的70%-80%。“锂”在中国的储量也不到10%，但在储量丰富的澳大利亚和智利等地生产的90%的“锂”为了加工而转移到中国。“镍”，中国资本也在印度尼西亚的生产中渗透了相当大的一部分。也就是说，从美国的立场来看，为了将电池Up-Midstream的核心矿物采购风险降至最低，迫切需要通过自身的垂直系列化或与盟国的合作，构建稳定的替代供应链。通过加强碳排放限制，扩大电池回收市场的战略也被解释为为了减少开采、加工阶段对中国的依赖。清洁能源、农业、粮食、环境等利用范围广泛的生物领域也在此次首脑会谈中被提及为主导未来竞争力的核心、新兴技术之一。其中，“合成生物学（Synthetic Biology）”和“生物自动化技术（Biofoundry）”正在改变最近的生物产业模式，这也可以说是提出这个议题的主要背景。通过在生物学中引入工程学概念，应用可以设计遗传物质概念的合成生物学和人工智能、机器人等，提高生物研究开发速度，实现实验和制造工艺高速化、自动化的平台生物物理，预计加速环境、医药、农食品、宇宙、能源等多种领域的革新。美国代表性的合成生物学企业莫德纳（Moderna）在破译新型冠状病毒肺炎基因42天后，进入了对疫苗候选物质的临床试验，在世界上第二个将疫苗商用化。由于这种巨大的潜力，拜登政府去年6月在美国“创新竞争法”中指定合成生物学为10大创新技术，并决定在国防部下属的“高等研究计划局（DARPA）”新设合成生物学制造研究机构，7年内下拨2.7亿美元。最重要的是，美国警惕的一点是，中国也拥有生物燃料，多数创新企业都积极参与。特别是，在尖端制造园区所在的深圳、天津建立大规模生物园区，中国也宣布了将发展未来制造业的计划。从美国的角度来看，中国正在走向新一代生物霸权，这是一个不容忽视的情况。前面提到的技术目录中所包含的是与确保未来增长动力密切相关的技术，那么韩美“原子能合作宣言”可以说是两国应对气候变化和能源安全问题发起措施的重要承诺。两国首脑通过共同声明表示：“原子能是碳零电力的核心和值得信赖的源泉，也是促进清洁能源经济增长的重要因素。”特别是，韩美在发展合作和出口振兴的领域上承认“SMR（小型模块化反应堆）”。目前，核电站的反应堆、蒸汽发生器、冷却剂泵、加压机等集中在一个容器中的SMR，其电力输出达到300MW左右，与大型核电站相比更安全，而且可以与能源需求处近距离安装，经济效益也很高，最重要的是温室气体排放量明显较少，因此作为符合碳中立时代的能源备受关注。SMR领域的共同合作具有的最大意义还是在能源安全方面。欧洲在提高新再生能源的比率、退出化石燃料等应对气候变化方面走在世界前列，但去年气候恶化让人们经历了严重的电力困难。最近，因为俄乌冲突导致了欧洲国家对俄天然气进口的中断，能源供需危机更加严重。英国、法国等欧洲国家也在考虑积极利用原子能的方案。最近，“美国国家情报总监办公室（ODNI）”在分析气候变化对国家安全影响的报告中，将SMR选定为未来能源技术的核心，引起了大家的关注。尤其是，ODNI曾指出，在美国中断新原子能发电建设的情况下，俄罗斯继现有大型核电站之后，首次在世界范围内实现了海上漂浮式SMR。ODNI警告称，俄罗斯在小型核能领域也可能取得主导权。实际上，俄罗斯以1200MW核电站VVER-1200，席卷了世界核能市场，最近还以建设4座核电站为代价与埃及签订了300亿美元的合同。继俄罗斯之后，中国也将SMR开发列为国家核心课题，美国担心在脱碳范式下，世界能源安全的重心偏向俄罗斯和中国。这种情况也影响到韩美关系。最近围绕韩国出口型核电站的“韩国水力原子能公司”和“美国西屋电气公司（Westinghouse Electric Corporation）”之间的知识产权专利费发生了争议，但也出现了让两国携手合作的契机。因为从美国的立场来看，与拥有核电站设计、建设、运营、订单经验的盟国韩国合作，可以说是扭转美国落后的SMR竞争格局的有效办法。为推进原子能出口合作MOU等，这次会谈在第三国市场的原子能合作方面，明文规定了非常具体的实践方案。此外，还提到了人工智能、量子技术、自动机械手等主要新技术领域的投资、研究开发、交流扩大方案，在去年和今年的韩美首脑会谈均制定了以参与阿尔忒弥斯(Artemis)项目为基础的共同宇宙勘探及研究促进方案。特别是，美国决定支援韩国卫星导航系统开发，开始讨论防卫伙伴关系及国防相互调拨协定等，在新兴技术的军事安全创新方面也达成了一致。
图4 韩国总统尹锡悦访问核电产业合作企业现场
资料来源：https://www.president.go.kr/ko/calendar_new_day.php?date=2022-06-22在此次首脑会谈中，韩国正式表示将成为“印太经济框架（IPEF）”的参与国，并承诺以此为基础，与其他成员国在激活数字经济、加强供应链恢复力、清洁能源等可持续领域的合作做出贡献。IPEF与自由贸易协定（FTA）或一般经济合作体的根本不同之处在于追求的目标和性质不同。因为现有的经济合作体的焦点是开放市场以消除商品服务交易的壁垒，而IPEF则标榜合作体，旨在讨论供应链、数字、清洁能源等新的贸易部门的未来。但美国单独推进IPEF的原因是为了应对中国经济影响力的扩大。中国已经参与APEC或WTO等，也申请了加入CPTPP。因此，美国在排除中国的情况下，以与“值得信赖的国家”建立综合领域的替代性供应链为基础，并主导IPEF。实际上，美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)对IPEF表示：“我们的目标是加强成员国之间的供应链，最终使美国的盟友免受中国的经济上的强压。” 中国曾经与特朗普政府发生过严重的贸易摩擦，虽然对外持续开放和出口，但以内需为主的自立经济也在加紧推进“双循环战略”。值得关注的是，中国还推出了实现高科技领域自身价值链的“红色供应链（Red Supply Chain）”构建。为此，中国设定了到2025年将十大核心产业零部件及材料国产化率提高到70%的目标。中国的这种供应链自立化尝试被美国认为对其构成了更大的威胁，并鼓励QUAD国家和包括韩国在内的东盟也参与IPEF。随着韩国宣布参与IPEF，其以核心及新兴技术为基础的产业也进入了以美国为中心重组的局面。因为这必然意味着摆脱此前对外战略基调的“安全是美国，经济是中国”（所谓“安美经中”）的对外路线。在美国和中国之间阵营化趋势日益明显的情况下，韩国政府与其选择固守更加艰难的战略平衡，不如从美国主导的新秩序设计的初期阶段开始参与，积极拓展国家利益。以过去的经验看，韩国对供应链的很大一部分过于依赖中国，所以如果中国的原材料供应不畅，韩国就会立即遭到危机。从这个角度来看，加入IPEF与其说是“去中国化”，还不如说是与韩国经济生存息息相关的原材料供应链多元化、均衡化方法的转换。也就是说，应该将其作为减轻过分依赖中国、确保广泛选择地的“以自强为基础的战略强化”的机会。但是，也应该摒弃过分强调敌对关系的“技术同盟”，或防止直接传达和代言美国对华牵制的强硬基调的做法。
图5 韩国经济政策方向报告会
资料来源：https://www.president.go.kr/ko/calendar_new_day.php?date=2022-06-16可以评价说，此次韩美首脑会谈是确认“技术-经济-安全”的结合机制实现为可视化制度的过程的契机。这暗示致力于在安保和经济各领域不破坏对中美关系的所谓“安美经中”传统路线的大转变。因为，这不仅意味着韩美关系超越了军事同盟，实际上提升为技术、经济共同体的关系，而且还意味着两国的合作共同推进美国主导的印太洋地区的经济秩序。经济、能源安全范围的扩大、战略技术、围绕物资的供应链的重组等不确定性比任何时候都高的情况下，为确保国家利益，韩国确实需要探索新的作用空间。但两国为了超越军事安全，在更紧密地团结在一起的宣言引发了一些反对意见，尤其是中国的强烈不满。目前，应将做出努力消除中国方面的担忧。为最大限度地发挥韩美首脑会谈的经济安全效果，并防止外交灵活性遭到破坏，有必要注意三个方面。第一，需要采取措施，加强包容性观点的技术主权。技术主权与起源于民族国家领土排他性的国家主权不同，被定义为特定国家在国家增长和福利所必需的部门，即使没有单边和结构性的依赖也能生存的能力。也就是说，在必要资源上，不是“排他性”，而是“确保多种选择”。构建威胁全球交易的挑战预警系统、构建替代性供应链，与其着眼于对单边的排除，不如着眼于缓解威胁的开放系统。特别是，改善非对称性供应链依赖所造成的技术主权威胁的努力不能仅仅停留于改变合作对象上，而应该以确保合作结构的均衡性和多元性为本来的目标。第二，为通过共同研究、官民合作、扩大出口振兴等韩美之间的技术合作取得成果，不仅要考虑两国面临的核心技术领域的竞争力，还要考虑如何联系彼此的创新生态系统和技术力量。为了合作的可持续性，不能单纯停留于战略技术的品种探索上，从技术开发到设计、加工、制造，对诱发协同效应的各个阶段进行全周期监控迫在眉睫。这可以说是外交、通商、产业、技术联系在一起的非常复杂而精细的工程。第三，不仅要应对国际性问题，还要具备主动应对中长期经济安全风险的信息力和预测力（Foresight）。为了尽早发现和应对急剧变化的全球供应链议题的不确定性，国家信息力的重要性正在进一步增大。虽然目前主要集中于通商和产业、技术上，但作为今后IPEF涵盖的主要话题，对环境、能源、金融等方面的争议将不断上升。在新的地区经济秩序中，应该描绘出可以面对综合经济安全挑战，并预测影响力范围等对未来风险的各种方案。这最终必然对国家的信息力量提出系统性要求。这也是韩国为开创经济安全时代，必须成为“技术强国”和“信息强国”的原因。
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